“打车难”重来，凸显新旧经济治理冲突
半月谈记者 程士华 王辰阳
10月20日，记者23:30到达北京南站，本打算打一辆出租车，还没走到出租车候车点，就看到前方通道上排起了长龙，一些等得不耐烦的乘客不时离开队伍。记者排队10分钟左右，几乎看不到队伍有向前挪动的迹象，不得不离开。南站工作人员建议，因无法掌握候车点是否有出租车，最好换乘其他交通方式，比如可以坐一站公交车，离开北京南站后再打车，会更容易一些。
记者到达公交站后，由于找不到前往目的地的夜班公交车，而且许久看不到公交车的影子，不得不先拖着行李箱步行离开南站。一路上，有很多人和记者一样，拖着行李箱出站找车，有的行李太重走累了就坐在马路牙子上歇歇脚。时不时有些黑车司机“热情”地拉客：“打车不?打车不?”记者步行1公里左右，离开南站区域，才顺利通过网约车平台招了一辆网约车。
北京的夜晚，因为打车难而显得窝心与折腾。
有类似感受的还有一些上班族。在北京上地七街附近的李女士说，她和同事经常加班到很晚才能回去，基本都是在21点以后，每次打车都不容易。出租车司机倾向于选择远程乘客，对她这种十多公里的不太乐意接单，有时候需要另外再支付10元左右的红包。网约车叫车也不容易，她需要把滴滴出行、神州专车、首汽约车等几个主要的网约车平台全部发单出去，而且还要接受加价，比如1.6倍的费率很常见?！安唤鍪峭砑涑鲂写虺的?，早上9点左右打车也很难?！?/p>
在节假日出行高峰期和车站等人流密集地段，打车难更为突出。上海市民冯女士说，她10月1日清晨想叫一辆网约车去机场，但是在网约车平台上发单后很久都没有司机接单，后来换到另一家平台，才有人接单?！靶铱鞒雒旁?，否则就赶不上飞机了?！?/p>
出行消费需求受限，根子在于运力供给短缺
打车难卷土重来，与运力短缺存在直接关系。复旦大学数字与移动治理实验室主任郑磊分析认为，早在网约车出现之前，北京等地打车难问题就备受诟病，网约车的出现，给公众出行带来了很大便利。但随着一些地方对网约车监管力度的提高，打车难问题再次凸显。
在北京和上海，网约车管理办法均要求，网约车和传统出租车一样，必须是“本地人”“本地车”，即司机有当地户口、车辆牌照为当地车牌。按照这些规定要求，网约车平台上存在大量不合规的司机和车辆，通过近期的检查和整改要求，如果这些司机和车辆被停止营运，网约车运力大幅下降，在居民出行需求较大的一线城市供需矛盾会更明显。
当前，群众对网约车存在巨大的需求缺口得不到弥补，客观上影响出行领域消费升级的步伐。记者从网约车平台获悉，在顺风车下线前，滴滴每天收到用户超过5000万次呼叫，最高峰值达6000万次，实际上仅能完成3000万单，有近一半的网约车呼叫需求无法满足。滴滴顺风车业务下线后，滴滴运力受到多重因素影响，网约车呼叫接单完成率更是进一步降低。
再来看传统出租车行业，能够提供的有效运力长期不容乐观。由于收入受网约车挤压下降、工作强度过大、年轻人就业观念改变等原因，近几年来，出租车司机出现了严重流失?！拔宜舻某鲎獬倒?，大概有5%到10%的车闲置下来，没人愿意开?！鄙虾Ｊ幸幻鲎獬邓净嫠呒钦?。
上海海博出租副董事长甘寅认为，总体而言，传统出租车行业普遍出现司机收入降低、行业失去吸引力的情况。与5年前相比，粗略估计营运车辆总数少了三成，公司每月对每一辆闲置出租车至少需要付出3000元养护成本。
新旧两种业态治理的差异与冲突
网约车和出租车，反映了主管部门对新旧两种业态治理思维和管理模式的差异与冲突。
中国信息通信研究院政策与经济研究所副主任李强治认为，网约车提高出行效率的背后，是市场运力和需求之间的弹性匹配。效率提升，社会总体出行的成本才会下降。这是相关行业主管部门当初没有预料到的。出租车行业改革也要朝着这个方向进行，否则两者就不是在同一个起跑线上竞争，因此要尽快想方设法推动出租车改革，打破其现有模式的既得利益格局。
需要注意的是，不能因为两者的不平衡，就限制新业态发展，更不能因为旧业态改革缓慢甚至停滞，就对新业态采取抑制的管理模式。
甘寅建议，减少行业限制，释放活力。当前，应该顺势而为，从现实情况看，无论是传统出租车还是网约车，都有大量外地驾驶员在跑，不如循序渐进放开限制，保持行业内劳动力要素的活力。
深化改革释放运力，新经济要有新思维
针对打车难问题，一些城市交通管理部门已经采取了相关措施。上海市浦东新区有关部门近期向社会公布了针对陆家嘴商圈、上海野生动物园地区打车市场违规现象的解决办法——计划引入车牌识别、升级营运站点导引等手段，启动交警、城管“联勤联动”机制常态化管理等方式，解决打车难题，缓解打车乱象。
国家信息中心首席信息师张新红认为，网约车业态正处于转型期，也是矛盾频发的阶段，应该及时破解难题。平台不能只以盈利为目的，要加强安全建设。监管部门也要形成有效的治理模式，需要多部门联合行动，更需要加强和企业、用户以及社会各界沟通。
提高运力供给，不能仅关注网约车，还要尽快推进出租车管理模式的改革。李强治认为，有的人认为“出租车+互联网”通过网络方式可以实现叫车功能，就是网约车了，其实并非如此，还要看能否实现打车价格与运力供给、出行需求等要素的弹性匹配，司机与乘客的评价反馈机制等。实现网约化的关键，在于让市场在资源配置中发挥决定性作用。
三大矛盾：真的是水火不容吗?
半月谈记者 程士华 王辰阳
打车难是个人小事，也是民生大事。要破解打车难题，需要厘清三大关系——增加运力供给与提升出行安全保障、增加运力供给与缓解城市拥堵、网约车群体利益与出租车司机利益。这些关系看似矛盾，实际上它们比想象的更加错综复杂。
保障安全与增加运力，此消彼长还是并行不悖?
牺牲运力换安全，还是牺牲安全换运力?近年，网约车安全问题备受社会关注。在网约车行业重点整顿期间，部分地区打车难问题突出。因此，有观点认为，出行安全保障水平的提升，必然会降低有效运力的供给。
“出行安全问题，再如何强调都不为过，也是必须的?！敝泄畔⑼ㄐ叛芯吭赫哂刖醚芯克敝魅卫钋恐嗡?，但保障出行安全必然会导致运力大幅降低，这是一个比较普遍的错误认识。其实，两者之间并不是矛盾冲突的，提升安全性对运力供给肯定会有影响，但是影响只是很小的一部分，因为在3000多万网约车司机中，以犯罪为目的的司机人数是极少极少的，提升安全性并不会明显减少运力供给。
李强治分析认为，以保障出行安全为目的的检查监督力度加大，并不会让运力大幅降低。但是在实际操作过程中，很多城市的安全检查把重心放在了合规准入上，而现在交通部门对网约车行业监管的核心，比如说车辆轴距、排量、本地车牌、本地户籍等要求，与出行安全并没有直接关系。
其实在安全检查中，大多数放弃营运的司机，不是因为有违法犯罪或危险驾驶记录被清退，而是因为其户籍、车辆标准，或者说是没法拿到交通运输部的运输许可证，这才是他们不再外出营运的真正原因，并直接导致了运力大幅下降。
上海市出租汽车暨汽车租赁行业协会办公室副主任郭胜利认为，对于“本地车、本地人”的政策，大约是在20世纪90年代出台的地方法规中出现的，按照当前发展趋势应该逐渐放开司机的户籍限制，协会呼吁过很多次，但是因为种种原因搁浅?？凸劾此?，这些老旧的地方法规有悖于我国2008年实施的促进就业法?！?016年，上海出台网约车相关管理规定，初稿交上去时并没有对网约车驾驶员有户籍限制，后来才加上了相关内容。对此，我们不应该堵，而应该疏?！?/p>
网约车增加，对城市拥堵是加剧还是缓解?
当前一种观点认为，对于交通拥堵问题特别突出的部分城市而言，网约车数量的增加，必然会占用公共道路资源，可能会加剧城市拥堵问题，因此应当对网约车进行限制。这种观点成为个别城市制定网约车管理规章制度的指导思想之一。对此，相关专家认为这种认知的准确性值得商榷。
复旦大学数字与移动治理实验室主任郑磊认为，网约车不一定就直接影响拥堵，至少从对公共道路资源占用情况而言，网约车要比私家车的效率更高。
比如，有为数不少的群体，有较高的消费能力，因为太拥挤所以不想搭乘地铁、公交，希望有更舒服的出行体验，但是又很难打到出租车，那就不得不自己开车。有了网约车之后，在外出开会、吃饭等多种情况下都不再自己开车出行，尤其是目的地在停车难问题突出的市区，更会避免自己开车。如果打不到车，那就等于逼着大家去开私家车出行，明知会增加拥堵，也没办法。
网约车效率高于私家车。李强治认为，交通拥堵主要原因之一是人们不愿意乘坐公共交通，而私家车出行效率太低。治理城市拥堵，需要把网约车这种业态纳入整个城市汽车出行的大视角下，不是说单单关注网约车这一个业态。网约车多了，是不是增加拥堵，从理论上来说是有这个可能性的，但是需要有基于大数据的认真研判、分析总结，不能凭着直觉制定公共政策。
他认为，对交通拥堵治理，应该放在整个小汽车出行的大视野下来公平监管。一方面，从路权的公平来看，私家车、网约车、出租车是小汽车出行的三种不同方式，不应对租车出行的方式施加更多的路权限制;另一方面，提高整体出行效率应成为交通治理的优先目标。比如，有的网约车平台推出了拼车业务，两三个人一起拼车，效率明显要高于私家车、专车。这是更高效率的一种出行方式，是应该鼓励的方向。
网约车、出租车，是利益冲突还是利益趋同?
网约车出现伊始，多地出现传统出租车司机和网约车司机群体冲突的问题，有的地方还演化为出租车司机停运等群体事件。专家认为，通过改革，两者之间冲突的破坏力，可以转变成满足人民群众出行消费不断升级需求的合力和助力。
传统出租车司机群体利益受网约车影响的大小，需要具体分析。专家认为，因为在传统出租车群体中，主要有四种情况，有的是开出租车的普通驾驶员，有的是有出租车运营牌照同时也是驾驶员，有的是有出租车运营牌照靠拿“份子钱”而自己并不开车的个体，还有的是出租车运营公司。对每天都要上交“份子钱”的普通出租车驾驶员而言，他们的收入受到影响相对较小。这个群体的利益和网约车司机利益本质上是类似的，都是凭着劳动赢得合法收入，是社会和政府应该鼓励的。
受网约车兴起利益影响最大、存在利益冲突的，是出租车运营牌照的个体拥有者，一些城市的出租车运营牌照价值缩水数十万元。专家认为，推动出租车行业改革，抵触最大的就是这部分群体，因为他们是靠着这套垄断的管理机制来“躺着”挣钱。比如，美国绝大多数地方对网约车都是持比较包容的态度，但唯独纽约市，对网约车监管非常严格，因为当地传统出租车牌照大多是个人持有的，一个牌照价值几十万美金。我国要进一步改革传统出租车行业，就是要动这部分群体“蛋糕”，不能因为这部分人反对，就延误、停滞改革进度。
一些专家表示，当下网约车政策对轴距、排量、驾驶员户籍等方面的限制，很重要的原因就是稳定的问题，出租车司机的稳定、网约车司机的稳定都是问题。但如果政府对网约车限制太多，那么未来黑车还是会回来的。在北京，这个趋势已经有了苗头，车站等部分地区黑车开始回潮。黑车回潮的结果，会影响社会稳定和乘客安全，这和政策监管的初衷可能背道而驰。
李强治认为，出租车改革的首要问题是牌照许可机制如何放开，其次是出租车总量控制、司机退出机制、价格管控、服务质量等方面如何优化。平台许可这一块现在来看是可以放开的，目前网约车平台全国有100多家，出租车公司全国累计有好几千家，总量已经很大了。所谓总量控制，就是对司机的总量控制，要逐步放开，建立准入退出的机制，这是对传统出租车很大的一个突破。
网约车政策应尽快“二次合法化”
受访专家认为，要实现新旧业态监管公平，不应当把出租车监管模式套在网约车上，而是应该转变对出租车的监管。出租车行业改革谈了数十年，对其实施大量的、过重的监管仍不见根本性改观。而经过最初对网约车迅速发展的恐慌后，出租车司机们发现，即使没有网约车，其收入也不会大幅增长。
人民群众对网约车的需求，不仅满足了其对美好生活的需求，也促进了扩内需，应当呼吁网约车进行二次合法化，长远看，应建立多方参与的监管机制。政府部门主导，平台企业、社会机构和公众共同参与，成立具有第三方监督性质的多方治理职能机构，才是网约车监管实现安全与发展齐头并进的长远之道。
上海市城市交通运输管理处副处长马斐认为，传统出租车和网约车在互联网的浪潮下必然会融合发展，通过市场调节形成合理的价格机制，促使出租车行业良性发展。对于行业监管来说，还是要加强多部门的联合监管制度，包括交通、发改委、公安、工商、网信等多个部门。
政府的政策对出租车和网约车应该是公平的，监管并不是要消灭出租车，也不是要消灭网约车，而是要创造一个公平竞争的环境，看谁的服务最好，然后在市场的优胜劣汰中生存下来。所以，如果出租车行业改革顺利进行，服务得到提升，公众当然是乐见其成的。即使在网约车行业，如果某个网约车一家独大，提供的服务变差，也会逐渐被其他网约车取代。政府要做的工作，就是提供一个公平竞争的环境，让任何一方都不敢懈怠，最终都能逐渐满足群众的出行消费需求。
一名工作人员在合肥高铁南站出租车等候区维持秩序 张端 摄
记者点评：新经济治理不能“按下葫芦浮起瓢”
半月谈记者
近一段时间以来，政府监管趋于严格、平台加强自我管理等网约车行业的新变化，带动整个打车市场的改变。然而，打车难的问题又有“抬头”。人们不禁要问，网约车走向规范化经营的路上，一定绕不开打车难问题吗?
管理趋严是网约车市场转向健康发展的良机。网约车作为移动互联网浪潮下诞生的新兴经济业态，拓展了人们出行的方式，与此同时，网约车市场在高速狂奔中产生诸多乱象，偏离了初心。平台的自我修正、交通运输部等部门的进驻式检查，给激进的网约车行业踩了踩“刹车”，提醒大家安全才是出行行业最需优先保证的。
市场转型的阵痛，不是打车难成为“常态”的借口。一方面，大量没有运营资格的网约车司机和车辆因为监管加强被停运，网约车相关数据被要求实时、全量、真实接入监管，安全性有所提升;另一方面，网约车运力随之下降，人们的出行需求难以得到满足。其实，二者之间并不矛盾，目前部分地区对车辆轴距、车辆牌照、司机户籍等的要求，出发点并不完全针对网约车安全和服务质量，可能还包括城市道路资源管控、新旧业态平衡等。
适应新的出行需求和消费升级的改变，应该是对整个打车市场而言的，包括网约车和出租车。出租车受到网约车发展的影响，出现了司机收入有所下降、从业人员减少等问题，这是市场的自发调节作用，不能也不应该通过人为手段来阻断市场对于资源配置的决定性作用，而是应当进一步引导出租车转型发展，使其和网约车一起为公众提供高品质、多样化的运输服务。
放则共赢，限则俱损。网约车的出现，既满足了公众出行消费升级的需求，也增加了大量的就业岗位，同时还让之前一些城市备受诟病的黑车泛滥、出租车拒载等屡治不绝的顽疾得到有效缓解，实现多方共赢，这是政府主管部门科学对待新业态、放活监管、培育经济新动能的结果，也生动体现了市场之手的力量，可谓是一个多方共赢的经典案例。
在后续监管过程中，也应当继续秉持这一治理思路。比如，网约车司机本地户籍、车辆轴距排量等要求，限制了有效运力的供给，同时，相关主管部门还要组织大量人力物力、消耗大量行政资源去监督检查网约车司机户籍、车辆轴距排量等是否满足现有的管理规定，疲于奔命于这类检查执法，无疑导致多方利益都受损。
不仅是网约车领域，在移动支付、共享单车等新经济领域，都会面临着同样的境况，在新事物出现初期都会改变原有利益分配格局，总会有些反对的声音。但是，这些观点是否站得住脚，是否值得纳入公共管理制度设计的考虑范围，值得仔细考量。
未来研究制定新的公共管理制度，需要有基于大数据、深度调研的现代化治理能力，不能因小失大，也不能“按下葫芦浮起瓢”，而是要全面统筹，以安全、高效、便捷、环保等为目标，为满足人们对更美好生活的需求而努力。
